Lors des ETS 2017, l’ADT-INET et l’AATF ont animé sur ce thème .un atelier de l’ENTENTE, collaboration informelle de plusieurs associations professionnelles de cadres. A la tribune:
Jean GROSSET Questeur du Conseil Economique Social et Environnemental, président de la commission temporaire sur l’ »évolution de la fonction publique et des principes qui la régissent » (rapport voté en janvier 2017) . Il est également Directeur de l’Observatoire du Dialogue Social de la Fondation Jean Jaurès, ancien Secrétaire général de l’UNSA et il a enseigné au CELSA et à Paris Dauphine en tant que professeur associé.
Laurent MENARD , Directeur Stratégie de l’investissement et financement européen au Commissariat Général à l’Investissement depuis fin 2014. Il a travaillé pendant 10 ans à la mairie de Paris successivement comme directeur adjoint des partenariats publics-privé, directeur du développement économique, de l’emploi et de l’enseignement supérieur et directeur de la voirie et des déplacements. A sa sortie de l’ENA il a été notamment économiste au ministère des finances.
Jacques MARSAUD, Administrateur territorial. Il a exercé les fonctions de Directeur Général des Services dans diverses grandes collectivités: ville, département, comité d’agglomération ainsi que directeur général adjoint de la RATP. Il Intervient en tant qu’enseignant sur le management public territorial à l’université Paris 1, l’ IEP de Lille ainsi qu’à L’INET.
Les 3 intervenants se sont gentiment pliés à l’exercice de la « carte des forces » pour identifier parmi un jeu de cartes conceptuelles le thème qui leur parlait le plus pour illustrer la qualité requise pour repenser les services publics et en faire une évaluation objective. A Jacques MARSAUD, lécoute active, à Jean GROSSET la motivation et à Laurent MENARD l’intelligence sociale…
Claude SORET-VIROLLE (présidente de l’ADT-INET) a introduit les débats à partir du fil rouge élaboré par le groupe permanent de l’ENTENTE animé par Charles Thibault PETIT (AATF) et Véronique BALBO-BONNEVAL (ADT-INET) avec l’active participation de Catherine PAUL-HARDOUIN (ANDASS).
La volonté française d’adapter le service public aux évolutions de la société est indéniablement partagée par tous. Là s’arrête le consensus et commence la cacophonie.
– Il y aurait trop de fonctionnaires versus le pourcentage de fonctionnaires est inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE
– Il faudrait réduire drastiquement le nombre de fonctionnaires versus la nécessité d’augmenter le nombre de places en crèche, les effectifs de police municipale, etc…
– Services publics français inefficaces versus meilleurs amortisseurs de la crise pour les citoyens
– Les services publics sont trop chers versus leur coût de fonctionnement est inférieur à celui du secteur privé
Pourquoi une telle coexistence d’éléments contradictoires ? En partie parce qu’en tant que sujet passionnel, les discours tiennent souvent plus de la posture que de l’analyse croisée. En partie parce que les uns et les autres n’observent pas la même chose. Certains observent les moyens, d’autres les finalités. Réduire une masse salariale. Soit. Mais quid de la dégradation du service rendu, des tensions sociales générant un absentéisme croissant, le coût de ces externalités négatives n’étant jamais évalué. Comment l’intégrer dans la réflexion ?
Et si on réinventait un regard croisé entre les enjeux et les moyens et que nous élargissions le prisme de l’analyse en revisitant le strict enjeu financier qui réduit notre lecture…sans toutefois s’en affranchir…
Le débat a permis de recueillir l’avis décentré d’un représentant de la société civile et du top management de l’Etat grâce à un premier état des lieux.
1/L’actuel paradigme : « Les services publics coûtent chers. » L’approche financière quantitative est-elle la bonne ?
Intervention de Jean GROSSET
Dans un contexte de restriction budgétaire, prenons l’exemple du regard porté sur la fonction publique. Il reste cantonné à une analyse purement quantitative. Le « logiciel » contrôle de gestion est la seule référence et se traduit par des exigences de réduction de masse salariale, des dépenses de fonctionnement pour rentrer dans le cadre maîtrisé du « plafond » des 3% du PIB fixé par l’Europe. Même si des optimisations sont toujours possibles, n’est-il pas temps d’adopter une démarche intégrée en mettant en lien les enjeux économiques, sociaux et environnementaux des politiques publiques avec les moyens à mettre en oeuvre. C’est la démarche que s’est attaché à valoriser le CESE, dans le cadre de la commission temporaire qui a traité de « L’évolution de la Fonction Publique et des principes qui la régissent » (voir notre article suite à la parution du rapport du CESE en janvier 2017. A lire ICI .Une fonction publique adossé à un statut « qui n’est pas archaïque » souligne l’intervenant et qui doit préserver « la diversité » des parcours et des apports par une mobilité inter-fonctions publiques.
Intervention de Laurent MENARD
Il convient de s’élargir l’esprit. De sortir de la simple application de la norme en préservant le bon sens et « les gens ». Le calcul économique coût/bénéfice qui ne repose sur aucune évaluation ou étude d’impact global peut être aisément manipulable. La seule approche d’ingénierie ne permet pas d’embrasser la totalité des enjeux sociaux, économiques et environnementaux d’un projet d’investissement, d’un service public ou du « non service public ». Comment construire un référentiel permettant d’identifier les coûts globaux directs et indirects ?
Intervention de Jacques MARSAUD
Le cout social des économies volontaristes et excessives imposées aux collectivités territoriales conduit à la réduction ou à la suppression de services publics locaux, ou à des augmentations tarifaires ne permettant plus aux familles défavorisées d’accéder à de tels services, à partir d’exemples concrets tirés d’une ville comme Saint Denis: Crèches, restauration scolaire, école de musique, école de sport, équipements culturels, centres de santé, etc. Si on sait chiffrer le coût de ces services et les économies possibles et si on perçoit bien le manque à gagner pour les populations en cas de suppression en terme éducatif, de santé, d’épanouissement, de cohésion sociale, de tranquillité, on ne sait malheureusement pas aujourd’hui chiffrer le cout social à moyen et long terme de ces économies; d’où l’impérieuse nécessité de travailler sur cette question et d’introduire dans le cadre de l’évaluation des politiques publiques locales des modalités de calcul de l’apport social de ces politiques et du coût social si ces services n’existent pas. On cessera peut être alors de considérer que le service public est une charge sociale. Comment distinguer l’essentiel de l’accessoire. Si on parle « logiciel », prenons celui de l’amortisseur social!
2/ Redéfinir le périmètre des services publics devient une ardente nécessité. Comment y parvenir ? Quelle méthode ?
Intervention de Jean GROSSET
Cette redéfinition suppose une analyse des besoins des usagers. Démocratie participative et dialogue social doivent être revisités. Notamment s’agissant du dialogue social dans le cadre d’un pilotage déconcentré. Une population plus qualifiée, donc plus productive, plus à même de participer à la vie démocratique, constitue une externalité positive. Il convient de développer une vraie culture de l’évaluation avec des indicateurs pertinents. Comment revisiter le management des organisations sous le signe de l’agent « citoyen », responsable, autonome dans un cadre global d' »intelligence collective. » Réaffirmons les sujets structurants du service public et notamment les transports et la sécurité.
Intervention de Laurent MENARD
Fort de l’expérience de la conduite de plans d’investissement à la mairie de Paris ( suivi des partenariats public-privé, des investissements voirie et déplacement), Laurent MENARD a contribué à la définition des stratégies d’investissement et à l’élaboration des calculs socio-économiques et a cité deux projets emblématiques : Vélib et Auto Lib. Il a développé les objectifs poursuivis dans le cadre de ces projets innovants, dans une approche globale. Il insiste sur la nécessité de structurer les délibérations pour tracer les ambitions de l’exécutif et préciser la plue-value attendue dans les usages, l’optimisation de l’ingénierie financière, l’impact sur le patrimoine. Afin de donner une vision long terme au projet. Comme a pu le faire tout récemment sur un tout autre champ, le Conseil d’Orientation des Retraites avec une vision long terme par une approche des cohortes tout au long de la vie marquant ainsi un tournant dans les méthodologies d’évaluation.
- Maximiser le bénéfice pour l’usager
- Rationaliser les dépenses de fonctionnement et d’investissement par une maîtrise de la contractualisation avec les opérateurs, (les risques induits par la T2A tarification à l’activité dans l’hospitalière. Financement des établissements de santé en fonction de leur réelle activité. Réduire les coûts pour l’assurance maladie mais diminution de la durée des séjours, spécialisation vers les actes rentables….
- Garantir l’aspect patrimonial en veillant à l’empreinte des infrastructures dans l’espace parisien (localisation des stations, design,…)
- La préservation de l’environnement et de la santé étant intrinsèquement liée à l’usage du vélo (valorisation de l’activité physique) et de l’absence de rejet de particules fines.
Comment définir la ligne rouge dans la mise en oeuvre des politiques entre le public et le privé ?
Intervention de Jacques MARSAUD
Le motif principal qui justifie l’intervention de la puissance publique dans la production de service est l’existence d’externalités positives. Elle est également motivée par la volonté d’assurer l’accès du plus grand nombre à ces services. levons 3 idées reçues:
- le service public dispense des services « dépassés »
- le service public n’est qu’un coût! au lieu de mettre en lien avec le bénéfice social et économique
- le privé peut aussi bien faire que le public…
Quelle bonne maille territoriale pour dispenser les services publics ?
Le cout social des dernières réformes territoriales et de celles à prévoir qui tendent toutes à éloigner les centres de décision de la réalité du terrain et des citoyens: les méga-régions, les métropoles, des EPCI de plus en plus vastes, les communes nouvelles et la remise en cause de la commune comme la cellule de base de la démocratie, de la citoyenneté et de l’évaluation des besoins. La volonté de réduire le nombre des élus locaux; alors que c’est bien par la proximité, le démocratie participative, le recours à l’expertise d’usage des citoyens que l’on peut adapter le service public local aux besoins de la population et apprécier son efficacité. La technocratisation de la géographie territoriale, l’uniformisation des politiques publiques et de l’action publique locale ne peut avoir que des conséquences négatives sur le développement local, la cohésion et les dynamiques sociales, avec un coût que là aussi il faudrait savoir calculer.
3/Pour un changement de posture….
Intervention de Laurent MENARD
-Bien souvent, les projets de service public sont gérés en « top-down » et il appartient à l’ »administration » de transcrire en mode opérationnel les décisions. Même si la gouvernance est descendante, rien n’empêche d’introduire une participation de l’usager dans une logique de co-construction. Et pas simplement sous forme d’une opération de communication avec pour seule visée une validation des projets préfigurés.
-Changer de logiciel, c’est éviter de courir après des chimères. A savoir des financements connexes (fonds européens notamment) qui supposent un acharnement technocratique, un investissement temps souvent énorme au regard des fonds dispensés.
-Changer de logiciel, c’est également avoir du courage, revenir à des principes de bon sens, minimiser en tant que faire se peut l’impact de la norme et oser.
Intervention de Jean GROSSET
Quelle place pour la société civile ? Jean GROSSET fait état de la saisine du CESE d’un avis sur l’article préliminaire du projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance confié à la commission temporaire « fonction publique ». Avec pour rapporteur Mme Nicole VERDIER-NAVES. Il y est rappelé la nécessité de simplifier les procédures, d’assurer une cohérence entre la fonction publique et les services qu’elle rend à la société et d’accentuer les compétences de dialogue, d’écoute et d’accompagnement dans les relations avec les usagers sans toutefois renoncer aux missions de contrôle qui s’imposent plus prescriptives.
Intervention de Jacques MARSAUD
Il convient de s’attacher à conduire des politiques publiques pertinentes (notamment sur le champ social). ce qui suppose une bonne coordination des acteurs (Etat, collectivités, associations, entreprises…) dans la conduite des politiques et de rompre avec la logique des « silos ».
Les équipes territoriales sont confrontées à de profonds bouleversements et sont force de proposition. Le management se doit d’être agile pour entraîner les équipes dans la refondation des services publics. Il convient de conduire les équipes vers de nouveaux objectifs dont les mesures d’impact seront identifiées de manière globale. Cette évaluation se fera au-delà de la seule approche financière et prendra en compte la dimension socio-économique.
Les axes d’amélioration envisagés : Préservez le bon sens (proximité et intuition), la démocratie participative (prendre en compte le parcours de l’usager, sortir des logiques sectorielles, et modifier les habitudes de l’administration), affiner la qualité de la décision (expertise d’usage, expertise politique, expertise technique). Et valoriser la qualité de l’interface politique-administration.
La collégialité permet de limiter l’irrationalité de la décision dans un monde de complexité (décision concertée).
Conclusion
Cette analyse globale mettant en rapport les services publics à rendre avec les moyens à dimensionner est une approche partagée par certains économistes (cf Eloi LAURENT) qui contestent la construction d’indicateurs tel que le PIB au profit d’indicateurs de « soutenabilité » prenant en compte notamment la gestion des inégalités, les risques environnementaux et la dynamique du marché de l’emploi. Il y a beaucoup à partager et à construire sur le sujet notamment dans le cadre du droit à l’expérimentation.
